济南市深化公立医院综合改革实施方案
- 2016-04-21
- 济南市人民政府
- 济南市人民政府
各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
《济南市深化公立医院综合改革实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
济南市人民政府办公厅
2016年3月31日
济南市深化公立医院综合改革实施方案
为建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制，构建布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，形成产权清晰、权责明确、管理科学、运行高效的现代医院管理制度，全面提升公立医院运营管理绩效，提高基本医疗服务的公平、质量和效率，满足城乡居民更高质量、更多层次的医疗健康需求，根据上级有关文件要求，结合我市实际，制订本实施方案。
一、总体要求
（一）基本原则。按照改革联动、统筹推进、分类指导和探索创新的基本原则，落实政府对公立医院的保障、管理和监督责任，深入推动管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。强化公立医院保基本的功能定位，推动医疗、医保、医药改革联动，理顺医疗服务价格，推动医保支付、药品供应保障制度改革，建立科学的财政补助机制，遏制公立医院逐利行为。
（二）主要目标。
1.建立现代医院管理制度。深入推进政府职能转变，完善法人治理结构和治理机制，合理界定政府、社会、患者的责权利关系。推动公立医院管理制度综合改革，营造公平公正公开的绩效考核和人才评价机制，医院运营管理自主权得到全面落实，医疗服务体系能力明显提升。
2.建立健全分级诊疗制度。以基层服务能力建设为基础，以分工协作机制为支撑，综合运用法律法规、医保和行政手段，统筹优化医疗资源布局，促进区域内公立医疗机构同步改革，构建区域医疗中心与基层医疗机构功能错位配置、业务协同发展的服务体系，推动医疗卫生工作重心下移、资源下沉，引导居民合理就医。
3.全面巩固公立医院公益性。公立医院逐利机制基本破除，药品、医用耗材使用和检验检查行为科学规范，卫生总费用与本地区生产总值增幅相协调，公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于城市居民人均可支配收入增幅。
4.推动医疗行业开放发展。推进公立医院与社会办医院协调发展，健全多元化的基本医疗服务供给机制，优化供给结构，创新服务模式，形成以公立医疗机构为主体，社会办医疗机构为重要补充的基本医疗服务供给新格局。完善医疗人才培养和职业认证制度、医疗机构评审评鉴制度，推动医师执业注册和管理方式改革，建立医疗行业诚信服务体系。
二、主要改革任务
（一）完善分级医疗服务体系。
1.优化公立医院规划布局。
编制《济南市医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）》，从严控制公立医院总量、建设标准和大型医用设备配置数量。原则上不再增加公立医院的规模，探索对存量资源进行优化调整，提高服务水平。加快推进省会城市医疗卫生服务体系一体化发展，推动市第四人民医院、第五人民医院、儿童医院、妇幼保健院改扩建工程和传染病医院、中医医院迁建工程，实现对资源配置薄弱区域的“填平补齐”。推动部分一级、二级医院转型发展，完善肿瘤、五官、精神、康复等专科医疗体系。明确市、区公立医院的功能定位和学科发展重点，形成“区有特色、院有重点”的新格局。根据“东部做优、西部做大、北部做强、中部做精”的医疗卫生发展总体思路,合理布局区域医学中心和医疗中心，支持其创建国家级、省级重点专科，与医学院校、生物医药企业等开展医疗人才培养和生命健康领域重大科研协作。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市发改委、财政局、人力资源社会保障局，各区政府）
2.完善医疗机构协作机制。
以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理和资产等为纽带，推进全市医疗机构联网组团运营，促进区域医疗中心与基层医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作关系。鼓励社会办医疗机构参加医疗机构联网组团运营，并引导其开展有序竞争。支持医疗机构组建多种形式的医疗联合体。发挥区域医疗中心在急诊急救、住院服务，以及急危重症和疑难危重病例诊疗等方面的骨干作用，发挥基层医疗机构在疾病初级诊疗和转诊转介中的网底作用，在全市逐步构建层级优化、优势互补、功能完善、富有效率的医疗机构协作格局。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市财政局、人力资源社会保障局，各区政府）
3.完善分级诊疗服务模式。
完善分级、分片转诊规范。健全常见病种出入院标准和双向转诊标准，建立全市统一的双向转诊平台，完善对转诊病人的服务衔接和优先接诊、优先检查、优先住院等服务机制，实现不同级别和类别医疗机构之间的有序转诊。逐步增加公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源。到2016年底，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高至20%以上。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级或基层医疗机构实施治疗。推进护理服务社会化，推动“医养结合”，支持全科医生承接慢性病和康复期患者的管理和指导服务，引导公立医院、基层医疗机构、社区卫生机构建立慢性病患者、康复期患者接续性医疗服务分工协作和双向转诊机制，促进形成急慢病分治格局。
发展完善基层医疗服务网络，逐步调整社区卫生服务机构布局。鼓励社会力量举办社区卫生服务中心（站）和全科医学诊所。发展完善全科医学服务体系，探索建立全科医生培训和认证制度。市中心医院、第四人民医院、第六人民医院要设置全科医学组织协调部门，承担全科医师规范化培训任务。到2017年底，全市培育2500名通过认证的全科医生。探索政府向全科医生购买基本医疗服务，为居民提供健康咨询与管理、疾病初级诊疗、转诊转介服务。
完善与分级诊疗相适应的医保政策。到2016年底前，结合分级诊疗工作推进情况，完善促进分级诊疗的医保支付政策。对符合规定的转诊住院患者，社会医疗保险基金支付参保人员住院医疗费的起付线可从患者在首诊医疗机构住院治疗之日起连续计算。通过调整医保支付、财政补助政策，减少三级医院普通门诊就诊人次，引导基层医疗服务网络和个体执业医师分流更多的普通门诊病人。（牵头部门：市卫生计生委、人力资源社会保障局；配合部门：市编办、发改委、财政局，各区政府）
4.统一基本诊疗服务标准和流程。制定市卫生计生系统质量控制中心建设规划，支持三级医院按照规划建设医疗、护理各专业质量控制中心，推行统一的运营管理标准，促进医院服务流程标准化、质量管理规范化。在统一质量控制标准的前提下，推进医学检验检查结果互认。加快推进临床路径管理，到2016年底，全市公立医院实施临床路径管理的病例数达到出院病例数的30%。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：各区政府）
（二）深化管理体制改革。
1.理顺公立医院管理体制。坚持政事分开、政资分开、管办分开原则，由市公立医院管理委员会负责指导公立医院发展规划及章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管和绩效考核，协调解决公立医院改革发展中的重大问题。市政府各相关部门要创新管理方式，切实履行对公立医院发展改革承担的相应职责，共同推动建立完善协调、统一、高效的公立医院管理体制。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市编办、发改委、财政局、人力资源社会保障局）
2.深入推进公立医院政事分开改革。逐步取消公立医院行政级别，促进不同级别医院按照专业化管理要求依法治理。推进公立医院所有权与经营权分离，支持各办医责任主体与优质医疗资源合作运营公立医院，并落实医院的人事管理、内部分配和运营管理自主权。建立健全公立医院内部决策和制约机制，建立医院理事会或董事会，负责履行医院内部运营管理重大事项的决策权；成立监事会，监督重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用（“三重一大”）集体决策制度的落实。（牵头部门：市卫生计生委，各区政府；配合部门：市委组织部、市编办、发改委、财政局、人力资源社会保障局）
（三）推进运行机制改革。
1.推动公立医院编制人事制度综合配套改革。创新公立医院编制、人员管理方式，全面实行编制和新增人员备案制，原编制内人员事业身份记录在案。公立医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等确定人员控制总量，向政府相关部门报备。公立医院在人员控制总量内制定并执行用人计划，建立动态调整机制。公立医院根据规定自主拟定岗位设计方案，合理配置医师、护士、药师和其他专业技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员，按规定公开招聘，实行分类管理。公立医院紧缺的专业人才、高层次人才可以采取考察方式直接招聘。岗位设置方案及公开招聘、直接招聘方案和结果实行备案制。对已经取得专业技术职称的医护人员由医院自主聘用，实行竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。控制总量内人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面享受同等待遇。按照省统一部署和要求，推进公立医院养老保险制度改革，人员控制总量内的所有医生，以及其他具有中级职称以上的专业技术人员可以参加事业单位养老保险，并建立职业年金制度。（牵头部门：市编办、人力资源社会保障局；配合部门：市卫生计生委、财政局，各区政府）
2.落实和完善政府投入政策。坚持公立医院公益性质，进一步加大对医疗事业的投入力度，按照轻重缓急和财力可能原则安排项目经费。落实区域规划范围内的公立医院基本建设及大型医疗设备购置、重点学科发展、人才培养经费及符合国家规定的离退休人员经费。政府要承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务投入，严禁公立医院举债建设。（牵头部门：市财政局、发改委、卫生计生委，各区政府）
3.建立科学合理的医疗服务价格体系。根据国家、省统一部署，在保证公立医院良性运行、财政投入不减少、医保基金可承受、群众整体医疗负担不增加的前提下，按照总量控制、结构调整的原则以及医保报销情况，研究制定公立医院医疗服务价格改革方案，合理提高诊查、手术、护理、床位、中医等体现医务人员技术劳务价值的服务项目价格，降低部分大型医用设备检查治疗价格。逐步理顺不同级别的医疗机构之间以及各医疗服务项目之间的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。推进按病种、服务单元、服务包、床日等方式定价。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，防范价格异动。加大对价格垄断、欺诈等违法行为的查处力度。在完善定价规则、规范医院行为、控制费用涨幅的基础上，进一步探索医院自主制定医疗服务价格的管理方式。（牵头部门：市物价局；配合部门：市人力资源社会保障局、卫生计生委）
4.深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础作用，强化医保基金收支预算，在总额预算基础上，建立按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费相结合的复合付费方式。鼓励推行按疾病诊断相关分组（DRGs）付费方式。综合考虑医疗服务质量安全、基本医疗需求等因素制定临床路径，加快推进临床路径管理。到2016年底，全市公立医院实施临床路径管理的病例数要达到出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个。完善医疗保险经办机构与定点医疗机构之间的谈判协商机制和风险分担机制，充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术，以及中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围。（牵头部门：市人力资源社会保障局；配合部门：市卫生计生委，各区政府）
5.降低药品和医用耗材费用。根据国家、省新一轮药品招标采购办法，尽快制定《济南市公立医院基本用药供应目录》，在保障全市社会医疗保险参保人用药需求前提下，调整临床用药结构，降低高价药、次高价药比例，减少辅助用药和奇异剂型、奇异规格药品的临床应用。探索全市公立医疗机构在省第三方药品电子交易平台联合采购药品的新模式。鼓励公立医院与医药企业探索医药物流服务向医院药房延伸。组织开展临床路径审核和处方点评工作，定期公布比较各医院单病种医疗和药品费用。严格抗菌素的使用管理，强化对激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。到2016年底前，制定医用耗材统一编码规则，推行医用耗材网络化阳光采购，在统一信息平台公开各公立医院每一品规的医用耗材采购价格。督促公立医院优先配置国产医用设备，在保障医疗质量的前提下，优先采购和使用国产医用耗材，将特需医疗服务的比例控制在全部医疗服务的10％以内。到2017年底，全市公立医院药占比总体降至30％以下，百元医疗业务收入（不包括药品）所消耗的卫生材料控制在20元以下。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市人力资源社会保障局、财政局、发改委，各区政府）
（四）实施诊疗服务模式改革。
1.完善便民优质服务机制。进一步健全公立医院门诊、住院基本服务规范，推进门诊综合便民服务平台建设，为群众提供导医导诊、挂号、缴费、查询检验检查结果等“一站式”服务。探索组建住院综合便民服务平台，负责指导各科室优化病床资源配置，为患者提供办理住院、出院手续等“一站式”服务。深入推进优质护理服务，2016年底前，二、三级医院必须全部开展优质护理服务，并推行责任制整体护理。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：各区政府）
2.引导建立合理的医院就诊秩序。在三级医院和专科医院试点组建医疗和护理服务团队，作为提供疾病诊疗、护理服务的工作单元，推行团队式服务。改革病人直接预约医生的模式，改为病人预约医疗团队或科室，由医院安排病人合理就诊。全面推广急诊预检分诊制度。实施健康医疗信息惠民行动计划，建设“济南市居民就医网”和APP应用系统，实现自助预约挂号、支付费用和查询检验检查结果、个人健康档案“掌上通”，形成转诊转介、远程医学、健康管理以及医疗协作等“一网通”。进一步完善市民健康卡功能，与医保卡、银联卡等多种载体信息对接，促进全员持卡就医和刷卡付费、在线付费。建设市远程医学信息系统，促进国内外医学交流与合作。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市人力资源社会保障局，各区政府）
3.完善多学科诊疗协作机制。在三级医院组建综合性疾病诊疗中心和疾病多学科协作组，促进多学科协作。推动网络医院和远程医学系统建设，建立与国内外名院名校互联互通的远程会诊中心。发展整合医学，推动临床医学与预防医学、社会医学、心理卫生服务、临终关怀服务、基因和干细胞个体化治疗相结合，提升医学人文关怀水平。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：各区政府）
（五）搞好运营监管模式改革。
1.健全公立医院绩效考核制度。完善公立医院管理考核评价办法，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，考核结果向社会公开，并与公立医院财政补助、医保支付、工资总额以及领导班子薪酬、任免、奖惩等挂钩，不断提高公立医院绩效管理水平。2016年底前，建立健全数字化公立医院综合监管系统，通过信息化手段实时掌握医院人、财、物等资源配置情况和业务运营等数据，实现对其运营管理情况的动态化、常态化监测和评估。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市编办、发改委、财政局、人力资源社会保障局，各区政府）
2.健全公立医院财务监管制度。建立公立医院财政补助绩效评估制度，科学测算公立医院从财政补助和政府固定资产投资中取得的连带收入，将其作为调整政府投入、财政补助和医疗价格标准的参考。完善公立医院资产管理和财务监管制度，探索派驻财务总监、开展第三方审计等监管方式，加强对医院经济运行和财务活动的会计监督、审计监督。推进全面预算管理、全成本核算与控制制度，全面实施后勤保障与服务社会化，严控资源消耗性、行政后勤服务支出，促进医院调整收支结构，提高可持续发展能力。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市财政局、发改委，各区政府）
3.推动公立医院依法治理。各级公立医院主管部门要指导公立医院制定医院章程，明确医院宗旨、功能、目标，界定医院举办方、运营方和监管方的权责，明确医院基本管理制度，促进医院依照章程规范运作。健全涵盖医院人、财、物和业务管理的运营管理基本制度。落实职工代表大会表决通过医院岗位设置方案、岗位管理制度、工资分配方案等民主管理权。完善医院信息公开制度，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、人力资源、价格和医疗费用等信息。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市编办、人力资源社会保障局，各区政府）
（六）统筹医疗行业改革发展。
1.规范医疗机构准入管理。进一步规范和简化医疗机构准入管理流程。通过官网等媒体，公开办事指南、程序和办结时限等，依托市行政审批平台，推行一站式服务。积极探索网上申报系统，逐步实现网上申报、审核、反馈、补正及一次性领证。改革医师执业注册和管理方式，逐步放开医师执业注册地点限制，探索实施区域注册制度。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市人力资源社会保障局）
2.健全医疗市场监管机制。强化医师定期考核制度，建立医师执业积分管理制度、医师多点执业报备制度。发挥医疗行业协会在医疗机构、医疗服务、医疗人才评审评价以及医疗行业诚信体系建设中的作用，加强行业监管。探索规范医疗服务秩序长效机制，建立专项行动与日常监管相结合的管理体制，积极推进行政处罚信息公开，加大典型、重大案件曝光力度，不断强化社会监督。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市人力资源社会保障局）
3.推动医疗教学科研协调发展。推动住院医师规范化培训与高等医学院校临床医学硕士专业学位教育相衔接，扩大儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。探索建立专科医师培训和认证制度。建设医学临床技能实验教学示范中心，提高医务人员的实践能力和创新能力。推动医学转化平台建设，促进生命健康产业与医疗服务紧密对接。发展以基因组学、转录组学、蛋白质组学、代谢组学、干细胞工程和“大数据”技术为支撑的“精准医学”。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市发改委、财政局、人力资源社会保障局）
4.发展多元化基本医疗供给机制。推进医疗市场开放发展。出台有针对性的政策措施，引导社会力量参与医疗服务模式改革和医疗资源结构调整，鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利医疗机构。鼓励社会力量举办名医诊疗中心、中医坐堂医诊所、全科医学诊所，发展全科医学服务、康复照护服务、健康检验检查服务。引导社会力量举办的医疗机构创新服务模式，走集团化、集约化、品牌化发展道路。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市发改委、财政局、人力资源社会保障局）
5.推动公立医院信息标准化建设。完善区域人口健康信息平台、电子健康档案和电子病历数据库，健全技术标准和安全防护体系，实现居民基本健康信息与公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立医疗行业综合监管、科学决策、精细化服务的新模式。到2017年底，实现与国家、省药品电子监管系统对接，积极开展药品电子监管码核注核销；实现全市二级以上公立医院、社区卫生服务中心与区域平台对接；完成二级以上医院的信息化标准建设，社区卫生服务管理系统与上级医疗机构信息系统实现对接。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市发改委、经济和信息化委、人力资源社会保障局，各区政府）
6.完善法制保障制度。支持医疗行业专业律师事务所与医院管理机构建立合作关系，支持爱心人士、慈善机构等社会力量建立医疗领域志愿服务组织。深入推动平安医院建设，借助医疗行业社会组织等第三方力量，完善与医疗责任保险相结合的医患纠纷第三方调解机制。（牵头部门：市卫生计生委；配合部门：市民政局、司法局，各区政府）
三、时间步骤
（一）动员准备阶段（2016年4月底前）。各级成立公立医院综合改革工作领导小组、公立医院管理委员会，制定下发相关政策文件。对市属、区属公立医院人、财、物情况调查摸底，制定公立医院医疗服务价格调整方案。成立济南公立医院药品采购联合体。举办公立医院综合改革培训班。召开工作动员会议，对公立医院综合改革工作进行部署安排。
（二）全面实施阶段（2016年5月-12月）。5月份开始，全市所有公立医院实行药品销售零差率，调整医疗服务价格，降低大型仪器检查价格。调整完善医保支付、报销制度，确保医改、医保政策有机衔接。建立完善公立医院内部绩效考核制度。在章丘市、市中区试点基础上，全面推进分级诊疗工作。制定公立医院法人治理结构改革方案，试点单位出台实施方案，启动改革试点，其他公立医院也要积极探索推进法人治理结构改革。在总结评估试点工作基础上，适时扩大试点范围。制定公立医院编制人事制度改革方案和绩效考评方案，确定人员控制总量，拟定岗位设置方案，探索实行编制和新增人员备案制，试行新的薪酬分配制度。推进中医优势病种收费方式改革，全面实施第一批中医优势病种收费方式改革。制定城市公立医院综合改革效果考核评价指标。
（三）考核评估阶段（2017年1月）。市城市公立医院综合改革工作领导小组对全市公立医院综合改革工作进行考核评估。
四、保障措施
（一）强化组织保障。公立医院改革是深化医药卫生体制改革的重要工作内容。市政府各有关部门、各区政府要对本部门、本区的工作任务负总责，按照责任分工细化措施、责任到人，确保工作落实。市编办、发改委、财政局、卫生计生委、人力资源社会保障局、物价局等相关部门要进一步解放思想，密切配合，完善配套改革措施，统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供应、医疗价格、监管体制等综合改革，并指导各区推进公立医院改革。
（二）加强督导和培训。要建立督导、考核、评估、问责机制，督促各单位按照进度安排落实各项改革任务，并跟踪进展情况，建立定期通报和动态调整制度，及时研究解决改革中出现的问题，总结和交流经验，促进公立医院改革深入开展。要切实抓好对各级政府、相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平和执行力，确保改革顺利推进。
（三）营造良好舆论氛围。市城市公立医院综合改革工作领导小组办公室和各相关部门要加强对改革措施的宣传和政策解读，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。要做好医务人员的宣传发动，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，共同推动完成改革任务。
